“中國大陸有許多價值與正在發生的事難以被臺灣與世界接受，但不能因此忽略其崛起與強大的內在因素及邏輯。客觀理解中國大陸的發展、思考其對臺灣的影響，對只有一海之隔的我們來說有其必要。來看看這位到對岸頂尖大學北漂台生的思想收穫與給家鄉的政策啟發。”
「若能理解並結合大陸的科學制度效率與台灣的民主價值優勢，可能是為台灣公共政策創造嶄新發展的契機。」
每一趟負笈異國都是一個獨特的故事，由於自身所學專業為公共管理，且以公共政策（Public Policy）作為研究核心，因此本文希望從公共政策的兩岸比較出發，來討論當前臺灣社會非常需要卻又缺乏完整認識的「公共政策質量」問題。但在討論正題之前，先簡單交代一下個人所認為的留學價值所在：
「讓一個人接受不同知識體系的衝擊，並藉此生產出屬於自己的創新模式」。
在資本與全球化已深入一般人生活的知識經濟社會，知識的積累已經成為個人是能否進行有效創新的關鍵，無論是社會運動、政治活動或經典的經濟生產，無不需要個人在高度程序化的社會結構中推動創新，以求創造價值及應對無所不在的風險。在此基礎之上，能夠到高入成長的全球第二大經濟體的頂尖高校——北京清華大學——的留學收穫不言自明：接受由中國大陸的市場與環境所創造出來的知識衝擊，並將之內化成為可因應未來的創新生存之道。
對我而言，這份收穫可以再細化成個人長期關注的公共政策議題：政策如何創新？什麼因素影響政策創新的成效？中國大陸政策創新的實踐為此提供了啟示：
不同政治體制下的政策創新過程
眾所皆知，中國大陸當前所奉行的「民主集中制」和世界主流意義上的「選舉式民主」存在很大的差異，但這套「具有中國特色的社會主義民主政治」在過去40年間確實推動了（至少沒有遏制）世界級規模的高速經濟發展。若從政治經濟學的經典理論來看，上述中國大陸的政治經濟發展形成了被稱為「中國困惑（China puzzle）」（Montilona et al., 1995; Stiglitz, 2008）的理論探討。這個「困惑」包含兩部分：
1)以非西方式的「中國特色民主」卻成功促進了經濟發展，以及
2)高度發展的經濟，卻沒有導致由此而生的中產階級支持政治上走向西方式民主改革。
近20年來，以「中國困惑」為出發點的「中國研究」在學術界方興未艾，碩果累累。該潮流（可想而知主要由中國大陸出身的學者們推動）最大的價值在於對經典命題：「（西方）民主制度促進經濟發展，經濟發展又反過來維繫（促進）民主制度」（Lipset, 1960; Friedman, 1962）提出了質疑，且通過詳實的科學論證提出不同的解釋。
延伸閱讀：〈經濟成長與民主政治 —臺灣的實證經驗〉
「菁英主導」與「效率至上」以外的中國政經模式：
大量對岸中央政府的重要政策在正式發布前都曾經歷過地方試驗先行，並在作出好成績後才得到中央政府的支持與在全國範圍內推行。
在這些學術發現中，公共政策作為其中一種，被認為在政治與經濟的互動中扮演了關鍵角色。然而，不同於某些媒體簡化描述的「自上而下」、「中央菁英官員與威權體制配合」模式，真正中國特色社會主義路線（作為中國打破經典政治經濟決定論的實踐模式）下的公共政策優勢並非如此。
相反地，為了凝鍊出「有效」的公共政策，中國大陸政府形成了一套獨特的政策創新過程。這個政策過程不以西方的政治經濟邏輯為基礎，但卻在過去四十年裡確實生產出了具有正面效果的政策。怎麼做到的？
在客觀條件和人為努力的綜合影響下，中國大陸政府在長期實踐中自然生成了一套自下而上的非代議政治驅動型政策創新系統。
不同於某些人想像中的一小群中共高級官員坐在中南海（代稱中國大陸領導人辦公處所，類似我國總統府的概念）辦公室裡閉門討論並做出決策，許多研究表明（Heilmann, 2008）大量對岸中央政府的重要政策在正式發布前都曾經歷過地方試驗先行。若進一步追溯這些地方政策試驗的來源，會再發現大部分的政策試驗都由地方政府自行發起，且這些地方試驗大都在不完全符合當下中央政府發展意向的情況下，以地方資源為基礎自行探索新道路後，（如果做出好成績）才最終獲得中央政府關注。
舉例來說，2016年經中共中央、國務院發布試行，2017年在全國人大通過並全國實施的「河長制」其實是綜合了浙江、江蘇與上海三省市中的若干城市治河方法的國家級政策。在2016大陸中央政府正式於全國範圍發布此政策前，上述幾個省市花了數年時間，用各有特色的河長制度競爭中央的關注。值得一提的是，在缺乏人民直選官員的體制下，中國大陸各級地方政府仍基於競爭政績以求升官的動機來推動政策創新。由於各級政府官員都有升官誘因，下級政府的政策創新於是得以層層上報（當然，只限於政策取得成效的情況），以求在高度競爭的官僚系統裡博取中央政府的青睞。
這種特殊的政策制定過程呈現出幾個優點：
1)因為有地方實地實驗的結果，可以更具體地評估政策具體實施後的好壞；2)較低的試錯成本，即使一個地方政府的政策試驗出了問題，也不至於動搖全國；
3)在優勝劣汰的競爭機制之下，因為政策試驗不會只有一個地方政府在做，因此大陸中央政府可以在比較不同地方政府的做法與成果後，再決定揀選或綜合各地方案來進行全國推廣。總的來說，這種政策創新機制在民主國家由立法（議員）及行政（政務官-事務官制度）系統所推動的創新機制外走出了一條具有自下而上創新優勢的政策創新之道[1]。
中國大陸的政策創新制度並不適用於臺灣，那麼臺灣又能學到什麼？
然而，雖然整體而言運作良好，上述政策創新機制隱含的大量前提卻也意味著台灣的不可能簡單複製這種政策創新模式。舉例來說，中國大陸巨大的經濟量體使其具有極高的行政浪費承受能力，一個地方政策試點所產生的成本可以讓全國分攤；
又譬如「改革開放」這一特殊歷史過程，使中國大陸地方政府對中央政府的指令具有較台灣地方政府更強大的否決權。在如此巨大的差異中，有哪些「普遍性」是可以從中國大陸的經驗中提取出來，並為臺灣所用的呢？
中國大陸政策創新三要素：試錯空間、人才創新動機及專業性監督。
簡單概括中國大陸政策創新模式背後的驅動要素：
- 1.政策利基的試錯空間、官員激勵制度及政策科學的興盛。首先，不允許試錯的政策創新意味著很難期待其質量。無論中國特色的地方政府或西方民主制度下的地方政府都具有包含民眾與政府官員參與的政策利基（niche），但在中國特色的政府上下級互動機制中，政策利基的最終成效被證明了需要通過一個過程來加持：試錯改進。試錯空間能補充「政策利基」的不足，最終大大提升最終國家政策的質量。
- 2.但由於政策利基的形成與演進少不了政府官員參與，因此一個激發政府官員銳意創新的制度至關重要。在中國大陸，由於官僚體系不區分事務官和政務官的權力範圍，其官僚績效考核系統天然具有晉升激勵的效果，但在西方民主體制中，這個激勵可能需要一套特殊的制度安排才能達到。
- 3.最後，不能忽略中國大陸自改革開放以來的專業化政策科學研究基礎建設在幾十年發展中的作用，專業的政策科學研究使政策創新系統能夠得到有遠見的修正。1990年代以前，科學分析和檢討政策成效的工作主要由具有西方知識背景的本土菁英們在半官方機構來處理，2000年前後，隨著國家發展的需要，大陸進一步在大學及民間團體的基礎上建立智庫系統以應對更加複雜的政策科學研究工作，以我所就讀的清華大學公共管理學院（此系統中的一部分）為例，透過承接政府委託案件、參與決策過程，甚至發起政策議程，清華公共管理學院在「十三五」政策文件起草、「三農」政策及國家醫療保險系統改革上均扮演了重要角色。
結論：改變國家發展的新路徑=大陸的科學制度效率+台灣的民主價值優勢
如果將上述政策創新的產出質量看作國家正向發展的動力，則公共政策作為一個介於政治運作與經濟發展之間的可評估概念，反映出一個跳脫政治紛擾之外的空間。個人認為這個空間意味著一個可用於打破當前盤根錯節的藍綠政治、內外經濟寡頭壟斷及發展歷史路徑依賴的機會。
近幾年來，台灣社會普遍輕視公共政策的作用，其理由不外乎政黨惡鬥導致政策難以施行、學者型官員不懂民情使政府不可能出現「好」政策、以及威權遺毒讓國家不正常運轉因此任何政府政策都不會有好結果等等。
但透過回顧中國大陸政策創新系統促成國家發展的成功經驗，台灣若能透過提升對公共政策的重視，並吸收上述經過概念化的政策創新要素，則結合我們自由開放的制度基礎、豐富的人才儲備及奮鬥求生的文化傳統，可以期待臺灣年輕一代在打造「有效的公共政策」這條路上能創造出新的國家發展契機。
出去，是為了將對臺灣有用的東西帶回來。
參考文獻：
1.Friedman, M. (1962). Capitalism and freedom. University of Chicago press.
2.Heilmann, S. (2008). Policy experimentation in China’s economic rise. Studies in Comparative International Development, 43(1), 1-26.
3.Montinola, G., Qian, Y., & Weingast, B. R. (1995). Federalism, Chinese style: the political basis for economic success in China. World politics, 48(1), 50-81.
4.Lipset, S. M. (1960). The social bases of politics. Baltimore: The Johns Hopkins UniversityPress.
5.Stiglitz, J. E. (2008). China: Towards a new model of development. China Economic Journal, 1(1), 33-52.
[1] 可以想像有許多人會質疑本文所揭示出來的政策創新模式，其批評大概不外乎：強調中央控制的大陸政府怎麼可能放任地方如此「瞎搞」？中國官員升遷怎麼會基於政績？自下而上的政策創新為什麼不會被自上而下的「保守看法（例如，獨裁者的自利傾向）」抵銷？囿於篇幅本文無法一一討論，只能結論性的說：大量的研究與事實已經論證了前述創新模式在中國大陸是一個普遍存在的機制，且尚未遇到致命性的否定。
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